中美棉花政策的對(duì)比分析
發(fā)布時(shí)間：2013-10-29 | 瀏覽： 92365次
經(jīng)歷2010/2011年度的巨幅波動(dòng)后，國(guó)家開始加大對(duì)棉花市場(chǎng)的調(diào)控，收拋儲(chǔ)政策和配額的控制使得棉花價(jià)格進(jìn)入窄幅波動(dòng)中。按照棉花市場(chǎng)化改革的有關(guān)政策設(shè)計(jì)，國(guó)家調(diào)控手段主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過(guò)專項(xiàng)儲(chǔ)備對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)解，也就是通過(guò)收拋儲(chǔ)制度來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需；二是通過(guò)凈出口貿(mào)易政策，利用國(guó)際棉花市場(chǎng)資源來(lái)調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供需。
我國(guó)的棉花儲(chǔ)備制度
棉花是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要物資，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，“九五”期間提出棉花市場(chǎng)化改革，但直到2001年，以進(jìn)一步深化棉花流通體制改革為分界，棉花的收購(gòu)價(jià)、銷售價(jià)才從過(guò)去的高度壟斷逐步實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化。
市場(chǎng)化改革后，棉花的交易方式也從過(guò)去單一的國(guó)家統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)收逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)貨交易、電子撮合交易以及區(qū)域性的棉花交易市場(chǎng)等。2004年6月棉花期貨在鄭商所的上市，是棉花進(jìn)入市場(chǎng)化的重要標(biāo)志。
自進(jìn)入市場(chǎng)化改革后，國(guó)家不斷通過(guò)對(duì)儲(chǔ)備棉、老商品棉和出疆棉的收拋儲(chǔ)來(lái)平衡市場(chǎng)供需，不過(guò)并沒有形成常態(tài)化。從2011年開始，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，將在主產(chǎn)區(qū)實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策的措施常態(tài)化，在新花上市前，提前公布收儲(chǔ)價(jià)并敞開收儲(chǔ)。同時(shí)根據(jù)市場(chǎng)需求，收儲(chǔ)的棉花可按照政府安排投放市場(chǎng)，以穩(wěn)定棉花生產(chǎn)，保護(hù)棉農(nóng)利益，并保證用棉企業(yè)需求。
美國(guó)的棉花補(bǔ)貼政策
美國(guó)的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，根本目的也是防止“谷賤傷農(nóng)”。根據(jù)2002年農(nóng)業(yè)法案，美國(guó)政府對(duì)棉花的補(bǔ)貼包括三部分：生產(chǎn)補(bǔ)貼、銷售補(bǔ)貼、貿(mào)易補(bǔ)貼，其中針對(duì)棉農(nóng)的是生產(chǎn)補(bǔ)貼（含直接補(bǔ)貼和反危機(jī)補(bǔ)貼）和銷售補(bǔ)貼。生產(chǎn)補(bǔ)貼和銷售補(bǔ)貼的調(diào)整會(huì)直接影響到美國(guó)棉花的種植面積。
1.生產(chǎn)補(bǔ)貼
美國(guó)棉花生產(chǎn)補(bǔ)貼包括直接補(bǔ)貼和反周期性補(bǔ)貼。2002年農(nóng)業(yè)法案為棉農(nóng)建立了與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、價(jià)格不掛鉤的“固定直接補(bǔ)貼”制度，政府對(duì)愿意參與該計(jì)劃的農(nóng)民預(yù)先確定作物的面積和產(chǎn)量基礎(chǔ)，并對(duì)每種補(bǔ)貼商品規(guī)定一個(gè)固定的直接補(bǔ)貼率，以此計(jì)算向農(nóng)場(chǎng)主提供的直接補(bǔ)貼額，棉花的直接補(bǔ)貼為6.67美分/磅。
直接補(bǔ)貼＝補(bǔ)貼率×補(bǔ)貼面積×補(bǔ)貼單產(chǎn)（補(bǔ)貼面積＝基礎(chǔ)種植面積×85%）
反周期補(bǔ)貼是在有效價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)啟動(dòng)的一種生產(chǎn)保護(hù)性補(bǔ)貼，其中目標(biāo)價(jià)格是農(nóng)業(yè)法案規(guī)定的最低保護(hù)價(jià)。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際價(jià)格低于政府確定的目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府向農(nóng)民提供反周期補(bǔ)貼。具體支付時(shí)間是農(nóng)民在收獲后的10月份，可得到上限為35％的計(jì)劃支付，待翌年2月可再得到不超過(guò)70％的支付，到12個(gè)月的市場(chǎng)運(yùn)銷結(jié)束后結(jié)賬。
反危機(jī)補(bǔ)貼＝目標(biāo)價(jià)格－有效價(jià)格
農(nóng)業(yè)法中對(duì)各種需補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格水平做出了明確規(guī)定，其對(duì)有效價(jià)格的界定是：當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于貸款價(jià)格時(shí)，有效價(jià)格等于全國(guó)平均市場(chǎng)價(jià)格與直接補(bǔ)貼之和；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于貸款價(jià)格時(shí)，有效價(jià)格等于貸款價(jià)格與直接補(bǔ)貼之和。當(dāng)全國(guó)平均市場(chǎng)價(jià)格與直接補(bǔ)貼之和等于或大于目標(biāo)價(jià)格情況時(shí)，不進(jìn)行反周期支付。如陸地棉的目標(biāo)價(jià)格規(guī)定為72.4美分/磅，其有效價(jià)格指直接補(bǔ)貼率與該年度美國(guó)國(guó)內(nèi)平均價(jià)格或陸地棉CCC貸款基準(zhǔn)價(jià)格中的較高者之和。
2.銷售補(bǔ)貼
根據(jù)2002年農(nóng)業(yè)法案，棉花被納入商品補(bǔ)貼條款所涵蓋的“補(bǔ)貼商品”，政府對(duì)其提供“貸款差額補(bǔ)貼”，即預(yù)先規(guī)定 “貸款價(jià)格”（用美元/蒲式耳作計(jì)量單位，相當(dāng)于政府為農(nóng)民設(shè)置的“最低保護(hù)價(jià)”，指每一單位農(nóng)產(chǎn)品做抵押可以從國(guó)家獲得的貸款額）。參與政府支持計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)主將加工后的皮棉存放在政府認(rèn)定的倉(cāng)庫(kù)里，以此為抵押品，按政府規(guī)定的“貸款價(jià)格”（51.92美分/磅，折合人民幣453.33元/擔(dān)）向農(nóng)業(yè)信貸公司申請(qǐng)抵押性無(wú)追索權(quán)貸款，即CCC貸款，貸款期限為9個(gè)月，并執(zhí)行法定利率，一般為5.5%。CCC貸款的申請(qǐng)截止到每年的5月31日。如果市場(chǎng)價(jià)格高于政府的CCC貸款價(jià)格，棉農(nóng)可以在市場(chǎng)銷售，歸還貸款本息；如果市場(chǎng)價(jià)格低于貸款價(jià)格，棉農(nóng)可以將棉花交給商品信貸公司處理，放棄其所有權(quán)，也無(wú)需歸還貸款資金。
不過(guò)此項(xiàng)政策在實(shí)施過(guò)程中，常常發(fā)生市場(chǎng)價(jià)格長(zhǎng)期低于貸款價(jià)格的情況，導(dǎo)致商品信貸公司庫(kù)存大量積壓。為解決這個(gè)矛盾，政府采取了變相措施，即當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于貸款價(jià)格時(shí)，鼓勵(lì)棉農(nóng)繼續(xù)到市場(chǎng)上去出售，而對(duì)于市場(chǎng)價(jià)格低于貸款價(jià)格的部分，其差額由政府補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼即“貸款差額補(bǔ)貼”?！百J款差額補(bǔ)貼”有效填補(bǔ)了美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格之間的差額，成為美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)基本補(bǔ)貼措施。
中美棉花政策比較
對(duì)比分析當(dāng)前我國(guó)和美國(guó)的棉花政策，筆者認(rèn)為主要存在三點(diǎn)不同：
1.政策目標(biāo)不同
我國(guó)的棉花政策目標(biāo)，也是防止“谷賤傷農(nóng)”，同時(shí)兼顧其他調(diào)控目標(biāo)，如保證市場(chǎng)供應(yīng)、穩(wěn)定價(jià)格波動(dòng)，甚至還存在國(guó)家安全層面的考慮。與美國(guó)的補(bǔ)貼政策相比，我國(guó)對(duì)棉花調(diào)控的目標(biāo)更多。
2.手段方式不同
分析美國(guó)棉花補(bǔ)貼政策中的銷售補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼，其實(shí)質(zhì)相當(dāng)于政府送給棉農(nóng)一個(gè)看跌期權(quán)，保證棉農(nóng)能夠在至少以一個(gè)政府認(rèn)為合理的價(jià)格（目標(biāo)價(jià)格）進(jìn)行銷售。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低了，政府補(bǔ)差價(jià)，相當(dāng)于看跌期權(quán)行權(quán)；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高了，則棉農(nóng)不行權(quán)，直接到市場(chǎng)上銷售以獲得高價(jià)。
而我國(guó)的棉花收儲(chǔ)政策是政府指派企業(yè)以市場(chǎng)參與人的角色進(jìn)入市場(chǎng)，以政府規(guī)定的價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)或銷售。在收購(gòu)時(shí)，政府的收購(gòu)價(jià)格一般高于市場(chǎng)價(jià)格，對(duì)于棉農(nóng)來(lái)說(shuō)是一種間接補(bǔ)貼；在銷售時(shí)，用棉企業(yè)需要競(jìng)拍，獲得的價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格相對(duì)，不存在差價(jià)補(bǔ)貼。
3.政府市場(chǎng)地位不同
美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)由政府財(cái)政資金發(fā)工資，沒有盈利任務(wù)，也沒有盈利動(dòng)機(jī)。當(dāng)年是否需要補(bǔ)貼，要補(bǔ)貼多少，全看市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，而如何補(bǔ)貼事先已制定好，整個(gè)過(guò)程政府作為棉花市場(chǎng)的一個(gè)間接參與人，面對(duì)的是棉農(nóng)。銷售補(bǔ)貼中棉花物權(quán)的可能轉(zhuǎn)移發(fā)生在農(nóng)戶與信貸公司之間，政府并不參與物權(quán)的轉(zhuǎn)移。
我國(guó)在棉花收拋儲(chǔ)過(guò)程中，政府面對(duì)的是市場(chǎng)的各種參與者，收購(gòu)時(shí)是棉花加工企業(yè)，銷售時(shí)是棉紡織企業(yè)。在政策實(shí)施過(guò)程中，棉花的所有權(quán)在棉花加工企業(yè)——儲(chǔ)備棉公司——棉紡織企業(yè)之間流轉(zhuǎn)。棉花儲(chǔ)備公司既有政策性儲(chǔ)備庫(kù)的角色，也有貿(mào)易商的角色，必然形成自己的利益訴求。
另外，從穩(wěn)定價(jià)格的政策目標(biāo)出發(fā)，天然的要求棉花儲(chǔ)備公司低買高賣，這個(gè)價(jià)差就是儲(chǔ)備公司的收益。而在棉花流通市場(chǎng)中，國(guó)家棉花儲(chǔ)備公司通過(guò)收拋儲(chǔ)制度，可以獲得倉(cāng)儲(chǔ)和貿(mào)易的雙重收益。
儲(chǔ)備政策存在的爭(zhēng)議
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，收拋儲(chǔ)制度是政府管制政策的一種。棉花儲(chǔ)備制度運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，從配合棉花質(zhì)量檢驗(yàn)體制改革、推行儀器化大包檢驗(yàn)，效果是顯著的，這在一定程度上促進(jìn)了棉花的市場(chǎng)化改革。同時(shí)，通過(guò)對(duì)收儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的改變，如收儲(chǔ)大包棉，也促進(jìn)了400型棉企的發(fā)展。不過(guò)，儲(chǔ)備政策在近兩年也存在一些爭(zhēng)論。
1.是否影響棉產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)運(yùn)行效率
在棉花市場(chǎng)上，政府的收拋儲(chǔ)制度是否有利于國(guó)內(nèi)棉花市場(chǎng)的運(yùn)行仍是一個(gè)存在爭(zhēng)論的問(wèn)題。對(duì)政府作用的一個(gè)流行的支持觀點(diǎn)是，2010/2011年度棉花大漲大跌行情是不正常的，但2008年到2010年進(jìn)行了收儲(chǔ)和拋儲(chǔ)的操作。2011年和2012年的收拋儲(chǔ)政策使得棉價(jià)進(jìn)入了區(qū)間走勢(shì)，波動(dòng)大幅縮窄，不過(guò)這是以歷史性的內(nèi)外價(jià)差換來(lái)的。
2.市場(chǎng)效率與公平的取舍
收儲(chǔ)政策不僅僅要考慮市場(chǎng)“效率”的問(wèn)題，還要涉及到棉花市場(chǎng)參與者“公平”的問(wèn)題。收儲(chǔ)政策的一個(gè)重要目標(biāo)是穩(wěn)定棉農(nóng)的植棉收益。在棉價(jià)大幅下跌的情況下，棉農(nóng)可以以一個(gè)較高的價(jià)格出售手中的籽棉，收儲(chǔ)政策可以看成是政府對(duì)棉農(nóng)的補(bǔ)貼。但是我國(guó)棉花加工企業(yè)和棉農(nóng)不是經(jīng)濟(jì)“共同體”，加工后的棉花所有權(quán)已經(jīng)發(fā)生了改變，收儲(chǔ)政策的直接受益者是交儲(chǔ)的棉花加工企業(yè)，而不是棉農(nóng)，這種間接補(bǔ)貼的方式必然使得政策效果大打折扣。
同時(shí)，收儲(chǔ)政策對(duì)棉農(nóng)和棉花加工企業(yè)支付了高價(jià)，卻損害了本可獲得低價(jià)棉花的棉紡織企業(yè)的利益。必須看到，收儲(chǔ)制度在保護(hù)了一部分市場(chǎng)參與者利益的情況下，必然要損害另一部分市場(chǎng)參與者的利益。
當(dāng)然，棉農(nóng)的利益需要保護(hù)，在現(xiàn)有的儲(chǔ)備制度下，政府需要更好地把握“效率和公平”問(wèn)題。
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